Секвестр как инструмент "лечения" бюджетного дефицита (опыт США)

Дефицит федерального бюджета в 1982-м, на втором году правления Рейгана, перевалил за 127 млрд. долларов, а год спустя и вовсе взлетел до 208 млрд. долларов и, что гораздо тревожнее, до 6,3 % ВНП. В битву с новоявленным 'врагом нации' дружно ринулись и президент, и конгрессмены, и сенаторы.

Разногласия обнаружились в деталях - особенно когда оказалось, что едва ли не главной причиной бешеного роста, дефицитов следует считать росшие параллельными темпами военные расходы. Тут же начались и “обратные” нападки - на систему социального страхования.

Масштабы социальных расходов и вправду росли тоже быстро, но спихнуть на это увеличение дефицитов оказалось невозможным: сальдо страховых фондов, через которые финансируются эти расходы, сводилось в то время с пустяковым дефицитом в несколько миллиардов, а через год стало положительным и к тому же стабильно растущим - до настоящего времени. Но общие – то дефициты уже едва ли не ежегодно зашкаливали за 200 млрд. долларов.

Тревогу забили наука и общественность.

Конгресс от общих разговоров круто перешел к делу.

Появился совместный проект закона прелставителей двух палат, по именам основных авторов позднее названный - Законом Грэмма-Радмена-Холлингса, о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах по контролю за уменьшением размеров дефицита. Он содержал требование к органам исполнительной и законодательной властей в процессе разработки и утверждения очередных проектов бюджета обеспечить к 1991 г. полную ликвидацию бюджетного дефицита путём постепенного уменьшения его размеров. Были намечены контрольные цифры снижения и предусмотрен специальный механизм для этого процесса. В случае, если бы намечаемый дефицит превысил контрольную цифру, начинало действовать условие 'автоматических' сокращений в расходах бюджета на необходимую сумму, распределенную строго поровну между военными и невоенными расходами.

Однако принятый закон вызвал резкие протесты и в администрации, и в конгрессе. Уже на следующий день после подписания закона президентом один из членов палаты представителей обжаловал в судебном порядке условие об 'автоматических' сокращениях, и вначале окружной, а затем и Верховный суд США постановили считать эту часть закона неконституционной, поскольку она нарушала фундаментальное требование о разделении полномочий исполнительной и законодательной властей: сокращения фактически должны были проводить Администпативно-бтджетное управление при президенте (АБУ) и Главное контрольно-финансовое управление (ГКФУ) США, в то время как право сокращать расходы принадлежит только конгрессу. В результате из закона оказался изъятым механизм, обеспечивавший точное выполнение его требований.

Поэтому к концу 1987года пришлось принять второй, более реалистичный вариант того же закона, предписывавший ликвидировать дефицит к 1993 финансовому году путем согласованных между администрацией и конгрессом сокращений планируемых расходов.

Однако и в новой редакции закон оказался невыполним - в первую очередь из-за нежелания администрации Рейгана снижать уровень 'неприкосновенных' военных расходов. Бремя дефицита по-прежнему отягощало федеральный бюджет, и в 1990 году конгресс принял ешё один Закон об исполнении бюджета, нацеленный на законодательное ограничение роста расходов или уменьшение доходов бюджета.

Действовать он должен был до 1995 года, затем его пролонгировали до 1998-го, механизм стал более сложным. Все федеральные расходы стали делиться на две части - прямые (обязательные, примерно соответствующие отечественным 'защищенным' статьям) и дискреционные.

Прямые расходы регламентируются постоянно действующим законодательством (пособия по безработице, программы медицинского обслуживания и так далее); дискреционные, то есть зависящие от конкретного состояния дел в экономике, должны ежегодно рассматриваться и утверждаться конгрессом (например, расходы на зарплату правительственным служащим). Ограничения накладывались на дискреционные расходы - но не на прямые и не на ; доходы. По дискреционным статьям, вводились ежегодные лимиты (так, общий лимит расходов по этим позициям на 1997 финансовый год составил 538,6 млрд. долларов.). В случае, если расходы по дискреционным статьям превышают заранее установленные конгрессом лимиты, приводится в действие механизм секвестирования - равномерного уменьшения расходов и ассигнований по этим статьям, за исключением специально оговоренных законом.

Административно-бюджетное управление обязано произвести расчеты, показывающие необходимость (или отсутствие необходимости) секвестра, и представить об этом доклад президенту и конгрессу. Те же расчеты самостоятельно должно выполнить Бюджетное управление при конгрессе, а при расхождении в результатах директор АБУ обязан объяснить их причины. На основании расчетов АБУ президент издает указ о секвестировании, а ГКФУ проверяет соответствие производимых действий законодательству.

Каждый год АБУ готовит по три доклада о секвестировании: предварительный - в момент представления бюджетного проекта в конгресс, текущий - в августе и заключительный доклад - к завершению сессии конгресса осенью каждого года. Из трех попыток конгресса (1985, 1987 и 1990 гг.) создать действенный законодательный механизм уменьшения размеров бюджетного дефицита только третья представляется вполне реалистичной.

Правда, и после 1990 года дефицит продолжал расти - до 290,4 млрд. долларов в 1992 финансовом году.